Cargos em Comissão e Funções de Confiança

Os cargos em comissão e as funções de confiança estão disciplinados principalmente no art. 37, inciso V, da Constituição Federal e representam mecanismos utilizados pela Administração Pública para o exercício de atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Embora possuam finalidades semelhantes, os dois institutos não se confundem. A principal diferença está em quem pode exercê-los. A função de confiança é reservada exclusivamente aos servidores ocupantes de cargo efetivo, enquanto o cargo em comissão pode ser ocupado também por pessoa que não possua vínculo efetivo com a Administração, observadas as condições e os percentuais previstos em lei.

Essa distinção é essencial para a correta compreensão do tema, pois a Constituição estabelece regimes jurídicos diferentes para cada hipótese.

Função de confiança

A função de confiança não constitui um novo cargo público. Trata-se de uma função atribuída a servidor que já ocupa cargo efetivo na Administração.

Isso significa que o servidor permanece vinculado ao seu cargo de origem e passa, adicionalmente, a exercer determinadas atribuições de direção, chefia ou assessoramento.

A Constituição é expressa ao estabelecer que as funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo. Dessa forma, uma pessoa sem vínculo efetivo com a Administração não pode ser designada diretamente para exercer função de confiança.

Cargo em comissão

O cargo em comissão, por sua vez, é um cargo público propriamente dito, destinado também às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Sua principal característica é a livre nomeação e exoneração, observadas as regras constitucionais e legais aplicáveis. Diferentemente da função de confiança, o cargo em comissão não é reservado exclusivamente a servidores efetivos.

A Constituição admite que esses cargos sejam ocupados por pessoas sem vínculo efetivo com a Administração, mas determina que parte deles seja destinada a servidores de carreira, conforme os casos, condições e percentuais mínimos estabelecidos em lei.

Diferença essencial entre os institutos

A distinção fundamental entre função de confiança e cargo em comissão está na natureza do vínculo exigido.

Na função de confiança, o exercício depende necessariamente da existência prévia de cargo efetivo. O servidor já integra os quadros permanentes da Administração e recebe uma função adicional.

No cargo em comissão, essa exigência não é absoluta. A pessoa pode ser nomeada mesmo sem possuir cargo efetivo, desde que sejam observadas as regras legais aplicáveis.

Por isso, uma síntese bastante útil é compreender que a função pressupõe vínculo efetivo, enquanto o cargo em comissão não necessariamente o exige.

Finalidade constitucional

Tanto as funções de confiança quanto os cargos em comissão possuem finalidade constitucional específica. Eles somente podem ser destinados às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Essa limitação impede que a Administração utilize cargos em comissão ou funções de confiança para o desempenho de atividades administrativas ordinárias, técnicas ou operacionais que deveriam ser atribuídas a cargos efetivos.

A criação desses cargos e funções não pode servir como instrumento para substituir, de maneira genérica, a realização de concurso público.

Relação com o concurso público

A regra geral de ingresso em cargo ou emprego público é a aprovação prévia em concurso público. O cargo em comissão constitui uma das exceções expressamente admitidas pela própria Constituição, desde que seja declarado em lei como de livre nomeação e exoneração.

A função de confiança possui lógica diferente. Como somente pode ser exercida por servidor ocupante de cargo efetivo, pressupõe que esse servidor já tenha ingressado regularmente na Administração, normalmente por concurso público.

Assim, enquanto o cargo em comissão representa uma exceção direta à exigência de concurso para aquele cargo específico, a função de confiança é atribuída a alguém que já possui vínculo efetivo com a Administração.

Livre nomeação e exoneração

O cargo em comissão é caracterizado pela livre nomeação e exoneração. Isso significa que a autoridade competente pode realizar a nomeação e posteriormente a exoneração conforme as regras aplicáveis, sem que o ocupante possua garantia de permanência no cargo comissionado.

Essa liberdade, entretanto, não é absoluta. A Administração continua submetida aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A possibilidade de livre escolha do ocupante não autoriza nomeações arbitrárias, favorecimentos pessoais ou práticas incompatíveis com os princípios constitucionais.

Nomeação e designação

A forma de ingresso também auxilia na distinção entre os dois institutos.

No cargo em comissão, fala-se normalmente em nomeação. A pessoa é nomeada para ocupar determinado cargo existente na estrutura administrativa.

Na função de confiança, fala-se em designação. O servidor efetivo é designado para exercer determinadas atribuições de confiança, sem deixar de ocupar seu cargo efetivo de origem.

Da mesma forma, a saída do cargo em comissão ocorre por exoneração, enquanto o encerramento do exercício da função de confiança ocorre por dispensa da função.

Permanência do vínculo efetivo

Quando um servidor efetivo passa a exercer função de confiança, ele não perde seu cargo de origem. O vínculo efetivo permanece existente, sendo acrescido o exercício da função de direção, chefia ou assessoramento.

Situação semelhante pode ocorrer quando o servidor efetivo é nomeado para cargo em comissão. Nesse caso, seu vínculo efetivo também não desaparece automaticamente, embora o exercício do cargo comissionado seja regido pelas normas aplicáveis àquela situação.

Essa distinção é importante porque o cargo efetivo possui natureza distinta do cargo em comissão e da função de confiança.

Estabilidade

O exercício de cargo em comissão não gera estabilidade. A estabilidade constitucional está relacionada ao ocupante de cargo efetivo que preenche os requisitos previstos no art. 41 da Constituição.

Assim, uma pessoa que permaneça durante vários anos exclusivamente em cargo em comissão não se torna, por esse motivo, servidor efetivo nem adquire estabilidade.

Da mesma forma, o exercício de função de confiança não cria um novo vínculo permanente, pois o servidor continua vinculado ao seu cargo efetivo de origem.

Servidor efetivo em cargo em comissão

O fato de o cargo em comissão poder ser ocupado por pessoa sem vínculo efetivo não impede que servidores efetivos também sejam nomeados para essas posições.

Na realidade, a própria Constituição determina que servidores de carreira ocupem parte dos cargos em comissão, conforme os casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei.

Assim, um servidor efetivo pode ser nomeado para cargo em comissão e exercer temporariamente atribuições de direção, chefia ou assessoramento, mantendo seu vínculo permanente com a Administração.

Retribuição pelo exercício

O exercício de cargo em comissão ou função de confiança pode gerar retribuição específica, conforme a legislação aplicável.

Na esfera federal, a Lei nº 8.112/1990 disciplina situações em que o servidor ocupante de cargo efetivo passa a exercer funções de direção, chefia, assessoramento ou cargos em comissão, prevendo regras próprias quanto à remuneração e ao exercício dessas atribuições.

Essa retribuição não modifica a natureza do vínculo efetivo do servidor, mas remunera o exercício da função ou do cargo de confiança assumido.

Estágio probatório

O servidor em estágio probatório não está automaticamente impedido de exercer cargos em comissão ou funções de confiança.

Na Administração Pública federal, a Lei nº 8.112/1990 admite que o servidor em estágio probatório exerça cargos em comissão ou funções de direção, chefia e assessoramento no órgão ou entidade de lotação, observadas as regras legais aplicáveis.

Isso demonstra que o estágio probatório não impede, por si só, o exercício de atribuições de confiança.

Cargos em comissão e limites constitucionais

A possibilidade de livre nomeação não significa liberdade ilimitada. A criação e o provimento de cargos em comissão devem respeitar a finalidade constitucional de direção, chefia e assessoramento.

A Administração não pode transformar funções técnicas, burocráticas ou operacionais permanentes em cargos em comissão apenas para evitar a realização de concurso público.

Quando há utilização indiscriminada desses cargos, pode ocorrer violação aos princípios do concurso público, da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Nepotismo e cargos de confiança

A natureza de livre nomeação dos cargos em comissão também não autoriza práticas de nepotismo.

A Administração continua submetida aos princípios constitucionais, especialmente à impessoalidade e à moralidade. Dessa forma, a liberdade de escolha do ocupante deve ser compatibilizada com as limitações jurídicas aplicáveis às nomeações de parentes e às situações de favorecimento pessoal.

Portanto, a existência de vínculo de confiança entre a autoridade e o nomeado não elimina os controles constitucionais sobre a nomeação.

Síntese

Os cargos em comissão e as funções de confiança possuem finalidade semelhante, mas regimes jurídicos distintos. Ambos se destinam exclusivamente às atribuições de direção, chefia e assessoramento, mas diferem principalmente quanto ao vínculo exigido para seu exercício.

A função de confiança somente pode ser exercida por servidor ocupante de cargo efetivo. O cargo em comissão, por sua vez, pode ser ocupado por pessoa sem vínculo efetivo, embora a legislação deva reservar determinados cargos a servidores de carreira.

Em síntese, a função de confiança pressupõe vínculo efetivo prévio, enquanto o cargo em comissão admite maior flexibilidade de nomeação. Em ambos os casos, contudo, permanecem plenamente aplicáveis os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.